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    配套工作要跟上 “营改增”要让减税政策落地

    2016-4-18 16:02| 发布者: djkstra| 查看数: 27069| 评论数: 0|期数: 595|原作者: 杨志勇

    摘要:   最近,全国财政运行形势明显向好,财政收入增长的主要贡献来自税收,非税收入同比略有下降,说明财政收入增长质量得到明显改善。财政向好反映宏观调控政策和全面深化改革已经初见成效,但是复杂的国际和国内经济 ...
      最近,全国财政运行形势明显向好,财政收入增长的主要贡献来自税收,非税收入同比略有下降,说明财政收入增长质量得到明显改善。财政向好反映宏观调控政策和全面深化改革已经初见成效,但是复杂的国际和国内经济因素、宏观经济周期和体制机制因素交互作用,经济回暖的基础仍有待进一步夯实。下一步,应做好营改增全面试点的配套工作,让减税政策得到更有效的落实。

    需加大国地税合作力度

      国地税合作已在加快,但这与营改增全面试点后税收征管的要求还有差距。营改增试点全面推开之后,国家税务局税收征管任务加重,工作量将大幅度增加。税收征管的有效进行要求进一步加强国地税合作。截至2015年底,全国营改增试点纳税人共计592万户。营改增全面试点之后,国家税务局系统又会增加千万户纳税人。《国家税务总局关于营业税改征增值税委托地税机关代征税款和代开增值税发票的公告》,明确纳税人销售其取得的不动产和其他个人出租不动产增值税的申报缴税流程均维持现状,仍在地税局办理,不发生变化,便利纳税人办税。但是,这还很不够。
      为了做好建筑业、房地产业、金融业和生活服务业的营业税征管工作,地方税务局投入大量人力、财力、物力,所耗资源是营业税征管中最多的。营改增行业资料数据的移交,需要地方税务局配合,这不会有问题。关键是,国家税务局系统面对全面营改增试点剧增的工作量,仅凭系统内部人员优化组合恐怕很难有效对接。全面实施营改增试点,国税部门的增值税征管经验肯定有用,金税工程也同样有利于试点的进行,增值税征管的规模经济效应也肯定存在。但是,新增试点行业所增添的每一增值税纳税人,都需要国税征管力量的跟上;每一纳税人的具体情况,都需国税人员的深入分析。自行申报纳税可以减轻国税部门的负担,但税制过渡的衔接必定意味着一系列问题只能通过人工咨询方式才能得到解决。而且,由于是试点,一些问题可能是方案中未涉及的,则可能要通过层层申报,再集中决策才可能有答案的。在衔接过程中,营业税征管的扫尾工程,同样需要地方税务局投入资源。5月份将是一个重要的时间段,地方税务局的营业税征管仍然得和过去一样,之后工作量才会大幅度压缩。国地税征管体制改革,加强国地税合作,工作中的配合不会有问题,但是一边征税压力剧增,一边管户突然大幅减少,下一步不能不统筹考虑国地税征管力量。
      较为稳妥的办法是,加强国地税合作,至少在某些领域,国地税征管力量的融合比一般性的合作更有利于税收征管,更有利于纳税服务的改善。

    重视试点之后的企业税负公平问题

      新增不动产进项税额抵扣导致新老企业税负不均,不利于企业间的公平竞争。新增不动产进项税额抵扣是营改增全面试点的重要内容之一,将大大减轻增值税纳税人的税收负担,是营改增减税政策的重要体现。但是,不动产进项税额抵扣是过去没有的事,风险必须充分评估。将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围,肯定会大幅度降低企业税负,会得到企业的大力支持。但是,新增部分才能抵扣,这对于存量部分就会构成不公平——新企业比老企业在市场竞争中处于更有利的地位。这可能带来一种人为的非对称式竞争,老企业在竞争中处于极其不利的地位。为了让减税政策更加有效,根本的解决方案是不区分新增与存量。这对税收收入的影响肯定很大,因此需要进一步研究存量不动产的进项税额抵扣问题,让新旧企业可以在更加公平的环境中竞争,从而促进市场在资源配置中决定性作用的发挥。
      税制规范后,实际税负可能上升问题需要高度重视,可以用查账征税取代发票抵税。部分新增试点行业的不适应性问题必须认真对待。建筑业、房地产行业、生活服务业,都可能会因为发票获取困难而使得一些本来应该抵扣的进项税额缺乏依据。代开增值税发票可以部分解决问题,但是,发票代开之后,原来可以接受的价格可能就要发生变化。这是税制逐步走向规范的必然趋势,但身处其中的企业税负就可能骤然上升。查账征税比发票扣税可能更适应这些行业的特点,可作为一个备选项。金融业税负问题也需要密切跟踪试点,及时应对可能发生的问题。建筑业的进项税额要区分不同的抵税范围,并注意与未来增值税制的完善衔接。
      税率和征收率过多影响增值税中性作用发挥,应加快增值税立法。增值税税率和征收率越少,增值税中性作用才能得到更好的发挥。为了试点的顺利进行,营改增全面试点中四个税率(17%、11%两个基本税率,13%和6%两个低税率)和三个征收率(3%、5%、1.5%)并存。这可以保证行业税负不增加,但是,增值税的经济效率可能受到很大的影响。
      不同行业不同业务可能适用不同的税率。在行业和业务界限越来越模糊的今天,企业有很强的激励让自己所从事的行业(业务)成为适用较低税率的行业(业务)。这样,不仅国家税收收入容易流失,而且企业之间的竞争就可能更加不公平。业务范围从上游覆盖到下游的纵向一体化企业可能有更多机会利用行业税率差异的漏洞,而专业化程度越高的企业这样的机会就少得多。这与增值税制改革目标背道而驰。增值税之所以广为流行,本来就是因为增值税对各种生产经营活动的影响较小,可以更充分地发挥市场资源配置中的决定性作用。但是,向一体化企业以及多行业经营的企业在税收待遇上更有优势,增值税的中性作用就很难得到充分发挥。
      上述问题的解决需要尽可能缩短营改增试点的时间,让增值税制按照中性税收的要求进行改革,即减少税率和征收率档次,简并税率,从根本上改变增值税的“类产品税”特点。

    重新划分中央和地方税收收入

      营改增之后,中央和地方税收收入的重新划分更加迫切。营业税主要是地方税,且在地方财政收入体系中举足轻重。营改增试点初期将新增增值税收入作为地方税收入,较好地解决了地方财政收入问题。但是,随着全面试点的进行,其弊病就可能更加突出。这一做法意味着增值税收入属于中央还是地方,主要看行业和业务。
      短期之内,增值税收入划分问题也应有相应对策。原来分别归属地方和中央的营业税收入,与本来在中央和地方之间分享的增值税收入,应该汇总之后,在中央和地方之间按照一定的比例进行分享。增值税收入的全面共享是务实的选择,可以更好地保证国家税收收入,更有利于调动中央和地方两个积极性。
      基于营改增仍处于试点阶段的考虑,当前的增值税收入共享方案选择也只能是与试点相匹配的过渡方案。无论是选择什么样的收入划分比例,中央与地方按照5:5或者6:4分成,或者选择其他的分成比例,最主要考虑的是支出责任与财力的匹配因素。一级政府做事,就得有对应的财力。在事权划分改革尚未进行时,增值税收入共享主要是解决地方因为营业税收入缺失所带来的财力不足问题。因此,选择什么样的比例,取决于需要给地方财力的补足程度。
      在其他收支划分不变的条件下,增值税收入分享注定只是分级财政体制改革的一部分,但仍应努力做好。分享比例的确定不能“鞭打快牛”,不能扭曲经济结构。现实中,分享比例的确定,在很大程度上是维持中央和地方财力现状的选择,但也不排除财力的微调。共享税只要共享比例是事先确定的,同样具有很强的激励功能。为了增强增值税收入共享制度的激励功能,共享比例一旦确定,就不宜经常调整。
      增值税收入共享只是分级财政体制中的收入一侧的一部分。这意味着,增值税收入共享未能完成的目标,可以通过其他改革来完成。中央和地方收入的划分不是不能变的。变化必须遵循必要的规则,必须是中央和地方充分参与决策的产物。在经济社会转型时期,希冀以不变应万变,很可能只是幻想。经济结构的变化,就可能导致各地财源的变化。收入划分的动态调整机制形成就显得特别重要。分级财政体制应该有一定的张力,有一定的现实应变能力,同时留出自我完善的空间。增值税收入分享可以视为新财政体制设计的一次练兵机会。

    (作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员)

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