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    【专家一周谈】“三项补贴”改革 促进现代农业发展

    2016-5-13 10:56| 发布者: djkstra| 查看数: 26073| 评论数: 0|期数: 599|原作者: 杨志勇

    摘要:   每一种公共政策都是有成本的,都要不断地进行权衡取舍。现实中,不惜一切代价实行某种公共政策,至少在效率上是靠不住的,也是不可持续的。农村、农业和农民即“三农”问题,当然是很重要的问题。农业要发展、农 ...
      每一种公共政策都是有成本的,都要不断地进行权衡取舍。现实中,不惜一切代价实行某种公共政策,至少在效率上是靠不住的,也是不可持续的。农村、农业和农民即“三农”问题,当然是很重要的问题。农业要发展、农民要增收、农村要稳定,毫无疑义。党和政府一直致力于“三农”问题的解决。取消农业税以及各种惠农政策的实施,就是明证。
      “三农”问题的根本性解决,需要发展的动态眼光。让农民职业固定化,让农民只能在农村居住和就业;让农业只能继续按照小农经济的模式发展;让农村永远是与城市有差距的农村,都不符合现代社会发展的要求。
      经济发展的过程,必然是农业占比不断下降的过程,是农业从业人口占比不断减少的过程,是农村和城市差距不断缩小的过程。当前的城乡差距更多地应该通过为农村补短板(主要是公共产品和公共服务)来解决。农民收入的提高在很大程度上需要通过非农就业机会的增加来解决,大量农民需要脱离农业而转向现代社会所需要的非农行业。发达国家农民占比较少的事实就是一个佐证。农民不应该是一种固化的身份,而只是从事农业生产的人,与其他从业人员没有什么差别。帮助农民,应该更多地帮助他们中的多数人找到合适的就业岗位。对于从农业中转移出来的农民来说,更迫切需要的是再就业培训以及其他受训机会。这些培训和受教育机会,本来就不应有城乡之分,所有国民均应共同享有。农业的出路应该是现代农业。现代农业在很大程度上与规模经营有关。没有一定的规模经济,农业效率常常难以得到充分发挥。农村联产承包责任制促进了农业的发展,但是农地小规模承包也妨碍了农业规模经济效应的发挥,在一定程度上影响了现代农业的发展。农地制度的变革已是大势所趋。“三农”问题的解决,需要有新思路。
      农业在现代社会中,是相对弱势的行业。农业支持保护补贴在国际上已习以为常。世界贸易组织对农业补贴也有专门规定。中国的农业补贴自然要遵守国际贸易规则。与此同时,作为财政支出的一部分,农业补贴也应适应现代财政制度的需要,并与国家治理现代化合拍。农业公共政策要有明确目标,政策工具要有效率,农业补贴必须充分体现农业公共政策目标的要求。此次农业“三项补贴”改革,就是为了促进农业政策目标的更好实现。
      2004年以来,农业“三项补贴”即农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴先后实施。“三项补贴”的作用值得肯定,事实上也受到了农民的普遍欢迎。但是,补贴的针对性却在下降,补贴的政策效力在递减。农业补贴对农业有保护之功效,只是补贴不应鼓励落后,更不应设定过多的超越农业的其他政策目标。农业“三项补贴”改革就是时机,改革乃至未来的农业补贴制度的设计都应有助于现代农业的发展,有助于农业公共政策目标的有效实现。
      农业“三项补贴”改革所涉金额不会太多,占财政支出的比重更是有限,但意义非同小可,甚至可以将此视为农业补贴政策的转向。现实中,农业补贴的钱很多到了不再从事农业生产的“农民”手中,农业补贴不仅没有补出强大竞争力的农业,相反还限制了农业的规模经济,不利于农业劳动生产率的提升。农业补贴调动了种粮积极性,可是粮食的粗放式生产,虽然带来了粮食总产量的增加,但粮食生产质量仍有较大的提升空间。结果是,农业国家粮仓虽满,但耕地地力透支过多,农业可持续发展有隐忧。与此同时,高价收购来的粮食库存成本高企也是亟待解决的问题。农业补贴政策亟待改变。“藏粮于地”比库存粮食更有效率,改变粮食生产的粗放式经营状况,让粮食供给得到根本性的改变,农业支持保护补贴就必须更有针对性。
      在这样的背景下,2015年,经国务院同意,财政部、农业部印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》(财农〔2015〕31号),在全国范围内从农资综合补贴中调整20%的资金,加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金,统筹用于支持粮食适度规模经营,重点用于支持建立完善农业信贷担保体系。2015年安徽、山东、湖南、四川和浙江5个省进行了农业“三项补贴”改革试点工作,即将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴,政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。“三项补贴”改革突出功能性补贴,突出环节性补贴,补贴更加精准到位,同时有助于支持农业的农村金融的发展,试点已达到预期目的,进入可复制可推广阶段。2016年,农业“三项补贴”改革即推向全国,必然会更好地促进更有效率的绿色生态农业公共政策目标的实现。
      农业“三项补贴”改革直接面对的现代农业发展问题,其后蕴含着的是现代财政制度的建立中如何更有效地支撑现代农业发展和国家治理现代化能力的进一步提高问题。农业“三项补贴”改革,是财政支出与公共政策目标的更有机结合,是现代财政制度探索的一次“试水”,国家治理能力也必将因类似的举措而得到进一步的提高。

    (林明、武洪、海燕对本文亦有贡献)
    (作者为中国社会科学院财经院《财经智库》副主编兼编辑部主任/研究员)


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