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    【专家一周谈】面向自然人的税收征管如何做好?

    2016-5-27 10:45| 发布者: djkstra| 查看数: 32742| 评论数: 0|期数: 601|原作者: 杨志勇

    摘要:   中国正在深化税制改革,逐步提高直接税比重是改革的既定目标之一。不过,良好税制的设计不能不考虑税收征管的有效程度。无法得到有效执行的税制不是良好的税制,只有与税收征管相适应的税制,才是适宜的税制。  ...
      中国正在深化税制改革,逐步提高直接税比重是改革的既定目标之一。不过,良好税制的设计不能不考虑税收征管的有效程度。无法得到有效执行的税制不是良好的税制,只有与税收征管相适应的税制,才是适宜的税制。
      直接税征收要求税务部门做好面向自然人的税收征管工作,首先就必须要求做好税制设计工作。脱离征管实际的所谓理想税制,只会给税收征管带来不必要的挑战。屠宰税就是前车之鉴。屠宰税征管中最困难的莫不过直接和自然人打交道的部分。虽然税收征管中冲突对抗的发生只是极少数的,但是惨烈的结果不利于良好税收征纳关系的形成,不利于和谐税收制度建设。当屠宰税的相关征管权限划归地方之后,愿意开征此税的地方竟然只有两个,最终屠宰税被取消。对自然人直接进行征税,税负感受是最为明显的。直接税本来就是不太容易转嫁的税,与间接税相比,纳税人的税负痛感要深得多。纳税人对税收制度的接受与否,直接决定对自然人税收征管的绩效。税收制度设计中需要考虑到纳税人独立主体利益的形成。当纳税人利益还不够独立时,税制的痛感也不会太明显。例如,利润分配、成本费用标准得到严格限制的国有企业与利益完全独立的民营企业相比,后者的纳税痛感要强烈得多。当然,对自然人课税的不同方式,给自然人带来的税收痛感是有差别的。明显地,代扣代缴的税收给自然人带来的痛感可能要轻于让自然人直接支付税收。
      要做好税收征管工作,税制设计必须围绕自然人的税负感受进行。税制设计不仅仅是税制改革的大事,而且也是公共政策的有机组成部分。提高直接税比重是改革的目标之一,但这并不意味着不用考虑税制改革的时机。面向个人的住房房地产税,如果贸然推出,所带来的负面影响,就可能远大于不征税。“旧税即良税”的说法是有一定道理的。打破原有的税制,却不能有效地建立起新税制,最后无论是对于纳税人,还是对政府来说,都可能是得不偿失的。直接税改革方案在设计中就应该广泛地征求民意,让不同利益诉求在此得到充分的体现。个人所得税改革方案的设计此前已有一定的经验。工资薪金所得减除费用标准(免征额)的提高就曾采取了听证会的方式,也通过网络广泛征求社会各界的意见。此类做法应该在后续的直接税制的完善中得到进一步的坚持。公平的直接税制容易得到纳税人的肯定。税制设计中必须考虑到不同纳税人之间的税负公平问题。在不同时期,社会各界对公平的理解是有差异的。税制设计中必须结合当时社会所接受的公平观进行。
      直接税能否做到公平征收也是一个问题。如果自然人感受到税收征管中的不公平,那么这样的税制就很难得到纳税人的遵从。个人所得税制的进一步完善,房地产税制的建立,都需要通过立法的方式,最大限度上体现民意。在法治化的框架下,让面向自然人的税收制度设计最广泛地反映公共政策目标的要求,这一过程可能耗时较多,但可以起到事半功倍的作用。
      个人所得税综合与分类相结合的改革已是箭在弦上。但是,如何综合,就必须充分考虑到社会的接受程度。工资薪金所得和劳务报酬所得,在性质上都是劳动所得,可以进行综合。稿酬所得也是劳动所得。但是,现行税制中稿酬所得适用的是14%的比例税率,与劳务报酬所得实际上的20%、30%和40%的三级超额累进税率,税负有较大差距。如要将稿酬所得也列入综合之中,就不能不考虑社会的反应。稿酬所得之所以要减征30%,与创作的艰辛密不可分,与鼓励创作密不可分。虽然改革的大方向是除资本利得之外的各类所得综合征收,但改革不可能一蹴而就。个人所得税综合征收,要设计好专项扣除方案,比如,哪些项目的支出应该扣除,以什么样的标准扣除。
      个人住房房地产税的征收同样必须做好立法工作。只有得到社会普遍支持的房地产税制才具有可行性。仅仅以地方缺少主体税种为由来论证房地产税必须马上推出的观点是站不住脚的。目前中国住房品种繁多,怎么保证不同住房的公平税收待遇,是税制设计中的难题。在很大程度上背离人民收入水平的房价,是按照评估价课征房地产税的最大挑战。对于收入不足以支付税款的业主,有人建议在自然人死亡之后算总账,这貌似解决了税款支付难题。但问题的关键是,这样的税制是不是没有了温情感?税收难道就这样残酷无情?在国人还是重视房产的现实中,这样的税制又能在多大程度上得到社会的支持?在社会缺少共识之前,个人住房房地产税宁愿晚点推出,以减少可能带来的社会不安。
      面向自然人的税收征管要有效进行,不仅仅是税收征管部门的事。税收取之于民,用之于民。税收用于公共产品和公共服务的提供。公共服务型政府建设的好坏,与税收征管直接相关。当一个政府,到处存在浪费问题时,要说服自然人遵从税制,显然困难重重。一个廉洁高效的政府,一个能够有效提供公共产品和公共服务的政府,一个能够让纳税人更加满意的政府,可以促进面向自然人的税收征管工作。否则,自然人会以各种各样的方式努力逃避税收。对于地方税来说,自然人的感受更为明显,当一种地方税和地方公共服务直接对应时,良好的公共服务将是极为有利于税收征管的。可见,税收征管工作要做好,不仅仅要征好税,而且要用好税,让纳税人清楚地看到税款到哪里去了,让纳税人感受到有效的税款使用所带来的有效的公共服务,让纳税人体会到美好社会的形成与税收的直接关系。
      面向自然人的税收征管,提出了一个税收征管机构再造的问题。目前的税务机关基本上是因应机构(单位)征税的需要设立的。内设机构更多考虑的是机构课税的需要。面向自然人的税收征管工作要做好,就必须有对应的机构设置。不惜一切代价也要做好自然人税收征管工作的提法是不切实际的,税收征管需要考虑成本和收益。如果征管成本高企,往往就意味着税制的不可行。面向自然人的税收征管,需要有充分的征管力量。自然人和法人税收征管有相通之处,税收征管中的许多信息是可以共享的,征管中是可以相互协作的。个人所得税的代扣代缴在现实中绝大部分就是在对机构课税的同时进行的。这种做法同样需要得到坚持。当然,自然人行为的复杂性和特殊性,是面向自然人税收征管的难题。为此,要加强税务部门和其他部门之间的合作,例如与民政部门、公安部门合作,取得更充分的家庭信息;与中央银行合作,取得更充分的个人收入信息,以更好地保证自然人税收征管的公平。
      面向自然人的现代税收征管是个新课题,需要在税制设计中尽可能考虑各种可能性,并做好预案。面向自然人的税收征管需要在实践中不断总结经验,以促进现代税收征管制度的完善。

    (林明、武洪、海燕对本文亦有贡献)
    (作者系中国社会科学院《财经智库》副主编兼编辑部主任、研究员)



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